Seit 2021 gilt der aktuelle Glücksspielstaatsvertrag in Deutschland und reguliert den Glücksspielmarkt des Landes. Schon seinerzeit wurde festgelegt, dass bis zum 31. Dezember 2026 eine umfassende Evaluierung erfolgen muss. Diese dient dazu, den Erfolg der Maßnahmen zu ermitteln und Entscheidungen zu treffen, wie es nach 2028 weitergeht.
Welche das sind und was die Kernschwerpunkte der Evaluierung sind, lässt sich anhand bisheriger Diskussionen und Forderungen bereits erahnen. Das endgültige Ergebnis mit konkreten Maßnahmen ist allerdings erst ab dem Ende der Evaluierungen zu erwarten. 2026 gilt als Übergangsjahr, allerdings werden ab diesem Zeitpunkt auch schon einige Änderungen in Kraft treten.
Novelle des Glücksspielstaatsvertrags ab 2026 richtet sich gegen illegale Anbieter
Der aktuelle Glücksspielstaatsvertrag gilt zunächst bis 2028, wie es danach weitergeht, wird formell nach der Evaluierung bestimmt. Theoretisch könnte die jetzige Fassung weiterlaufen, allerdings gibt es aus verschiedenen Bereichen bereits deutliche Hinweise, dass Änderungen anstehen könnten. Eine vollständige Reform gibt es 2026 nicht, allenfalls werden Maßnahmen ab 2026 beschlossen. Es wurden dennoch Schritte in Richtung einer Anpassung unternommen, die schon 2026 in Form eines Glücksspieländerungsstaatsvertrags in Kraft treten werden. Gezielt geht es vor allem um die Frage, ob in der EU lizenzierte Casinos mittels IP-Sperre ausgeschlossen werden.
Hier dürfte auch eine Entscheidung des Europäischen Gerichtshofs eine Rolle spielen, die in Kürze erwartet wird. Der EuGH beschäftigt sich mit der Frage, ob Casinos ohne deutsche Lizenz in Deutschland womöglich ein Recht auf Teilhabe am Markt haben, die entsprechenden Angebote gibt es jedenfalls schon (vgl. hierzu: https://esportsinsider.com/de/gluecksspiel/casinos-ohne-verifizierung). Viele Anbieter aus Malta und anderen EU-Staaten berufen sich auf das Dienstleistungsfreiheitsgesetz und die Frage liegt dem EuGH zur Beantwortung vor.
Vollständig illegale Anbieter ohne Lizenz oder mit nicht anerkannten Lizenzen sollen ab 2026 strenger verfolgt werden. Dies haben die Bundesländer in einem zweiten Änderungsstaatsvertrag festgehalten, der den bestehenden Glücksspielstaatsvertrag in einigen Punkten nachschärfen wird. Es wird folglich keine neue Fassung aufgesetzt, sondern lediglich eine Änderung vorgenommen.
Was sind die Ziele der Änderungen in 2026?
Das Hauptziel besteht darin, den Schwarzmarkt besser zu bekämpfen und damit auch den Spielerschutz zu optimieren. Das Ziel ist es, Spieler von illegalen Angeboten wegzubringen und sie stattdessen in den regulierten Markt zu lenken. Bisher durften Behörden Sperren nur direkt gegen Anbieter von Glücksspielangeboten verhängen, beispielsweise gegen Seitenbetreiber oder gegen jene, die Werbung für entsprechende Seiten ausspielen. Ab 2026 soll es den Behörden möglich sein, „Access-Provider“ und „Domain-Registrare“ in die Pflicht zu nehmen und sie anzuweisen, illegale Angebote zu blockieren.
Zu den Access Providern gehören jene Firmen, über deren Netze Nutzer ins Internet gelangen. In Deutschland sind hier vor allem Telekommunikationsanbieter wie die Deutsche Telekom oder Vodafone zu nennen. Domain-Registrare sind Stellen, bei denen Internet-Adressen verwaltet werden. Es spielt dabei keine Rolle, ob die zur Sperre verpflichteten Institutionen für das jeweilige Angebot verantwortlich sind oder nicht. Die Länder möchte damit eine wichtige Lücke schließen, denn bislang konnten die Sperranordnungen nicht gegen neutrale Drittinstitutionen verhängt werden.
So könnten die Sperren in der Praxis aussehen
Überwiegend werden DNS-Sperren zum Einsatz kommen, um beim versuchten Aufruf eines illegalen Inhaltes nicht mehr weitergeleitet zu werden. Im besten Fall gelangt der anfragende Nutzer auf eine Informationsseite oder eine Hinweisseite, mit einer Erklärung zum aktuellen Stand und Verweis auf die nicht erlaubte Nutzung. Bevor die Provider wirklich selbst eingreifen müssen, sieht die Novelle andere Abteilungen in der Pflicht. Es muss zunächst versucht werden, den illegalen Anbieter oder seine Vermittler direkt zu adressieren und sie in die Pflicht zu nehmen. Sofern das nicht umsetzbar ist oder keine Einhaltung der Vorgaben erfolgt, sollen Provider in die Pflicht genommen werden.
Auf diese Weise möchte man den Provider als Erstlösung verhindern. Sie sollen nur dann sperren müssen, wenn andere Maßnahmen, beispielsweise bei ausländischen Anbietern, ins Leere laufen und keine Reaktion erfolgt. Bislang war es laut Bundesverwaltungsgericht für Glücksspielbehörden nicht möglich, Provider zu verpflichten. Hierfür waren die gesetzlichen Grundlagen zu eng strukturiert. Die frühere „Verantwortlichkeit nach Telemediengesetz“ wird nun aber gestrichen, sodass die Provider sich nicht mehr auf Eigenschutz berufen können. Sofern alle Landesparlamente zustimmen und es keine Einwände gibt, können die neuen Regeln ab Mai 2026 umgesetzt werden.
Evaluierung des Glücksspielstaatsvertrags von der Novelle unabhängig
Die geplante Evaluierung ist von der Novelle vollkommen unabhängig. Der Grundauftrag für die Länderbehörden besteht darin, die Folgen der neuen Regeln seit 2021 zu eruieren und bis zum Ende des Jahres 2026 einen Gesamtbericht mit Stärken, Schwächen und konkretem Änderungsbedarf zu erstellen. Es gab bereits Anfang 2024 einen ersten Zwischenbericht, der als Ausgangspunkt dient.
Geprüft wird unter anderem, ob das Sperrsystem OASIS sowie zentrale Spielerkonten, Einzahlungs- und Einsatzlimits und Pausen-Checks problematisches Spielverhalten tatsächlich bremsen können. Es werden Fragen gestellt, ob gefährdete Spieler rechtzeitig erkannt werden, Selbst- und Fremdsperren verlässlich greifen und der Jugendschutz vor allem im Onlinebereich ausreichend umgesetzt wird.
Die Evaluierung wird sich auch damit beschäftigen müssen, wie hoch der Anteil an Spielern ist, die weiterhin bei nicht zugelassenen Anbietern spielen. Dabei wird auch zu prüfen sein, ob bestimmte Regeln wie die Einsatzsteuer, die Beschränkung des Angebots und die strengen Werbevorgaben legale Anbieter so schwächen, dass der Schwarzmarkt attraktiver bleibt.
Im Gesetz ist vorgegeben, dass unter anderem die Erlaubnispflichten für Online-Angebote, Werbemaßnahmen, Zahlungsflüsse, Datenverbundsysteme wie LUGAS und die GGL selbst im Hinblick auf ihre Wirksamkeit überprüft werden.
Erste Baustellen sind bereits bekannt
Im Zwischenbericht wurden bereits erste Baustellen angesprochen, darunter die fehlende Handhabe bei Netzsperren, aber auch die Kontroll- und Abfragebefugnisse der Behörden.
Die Evaluierung dient nicht nur der Bestandsaufnahme, sondern soll und wird konkrete Vorschläge liefern, ob und wie der Staatsvertrag zu ändern ist. Um genug Zeit für eine potenzielle Änderung ab 2028 zu haben, wurde das Evaluierungsdatum mit 2026 bestimmt. Vorgesehen sind weitere Evaluierungen im Fünfjahrestakt.
Innenministerkonferenz und Länderparlamente haben sich dazu entschieden, den zu erwartenden Bericht zu nutzen und nach Vorlage über schärfere Maßnahmen gegen illegale Anbieter zu entscheiden. Es wird aber auch zu klären sein, ob für legale Anbieter möglicherweise Entlastungen möglich sind, um die Attraktivität zu steigern.
Konkrete Fragen könnten dabei sein, ob Deutschland von der Spieleinsatzsteuer abkehrt und stattdessen auf eine Bruttospielumsatzsteuer setzt. Damit würde man mit den meisten EU-Ländern gleichziehen und den Anbietern die Chance geben, attraktivere Auszahlungsquoten anzubieten. Das wiederum könnte direkten Einfluss auf das Spielerverhalten haben und eventuell bei der Kanalisierung helfen.
